讓地方政府在發(fā)展中消化債務(wù)
剛剛閉幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署明年的經(jīng)濟(jì)工作時(shí)提出：“要高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。這被認(rèn)為是過(guò)去十年來(lái)對(duì)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)隱患最強(qiáng)口吻的警告。
中央發(fā)出如此強(qiáng)烈的警示，原因有三：一是地方債務(wù)規(guī)模龐大，而且在穩(wěn)投資、穩(wěn)增長(zhǎng)的政策引導(dǎo)下，債務(wù)規(guī)模有可能繼續(xù)擴(kuò)大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份研究報(bào)告提供的數(shù)據(jù)顯示，截止到2010年，中央和地方政府的總負(fù)債接近24萬(wàn)億元，占當(dāng)年GDP的比重為59%，接近國(guó)際公認(rèn)的60%的警戒線；而當(dāng)年政府總負(fù)債占財(cái)政收入的比重為286%，大大超過(guò)了100%的國(guó)際警戒線！二是債務(wù)結(jié)構(gòu)不合理，據(jù)審計(jì)署的說(shuō)法，約有42%的地方債務(wù)將于2012年底前到期，53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期，換言之，未來(lái)兩年地方政府將進(jìn)入還債的高峰期，還債壓力陡然大增；三是自2009年以來(lái)，地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)持續(xù)放緩，而與房地產(chǎn)價(jià)格高度相關(guān)的政府資產(chǎn)處于快速貶值的通道當(dāng)中，一方面是減收，另一方面則是利息、本金等還債支出快速增加，一旦因收不抵支甚至資不抵債而產(chǎn)生債務(wù)違約事件的大規(guī)模發(fā)生，就有可能因債務(wù)危機(jī)而增加地方政府“破產(chǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)，從而沖擊我國(guó)財(cái)政、金融體系的穩(wěn)定。
我們當(dāng)然不能低估因地方債務(wù)問(wèn)題所導(dǎo)致的財(cái)政金融體系存在的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，但是也沒(méi)有必要因此而感到束手無(wú)策，甚至坐以待斃！我們不應(yīng)以靜止的眼光來(lái)看待債務(wù)問(wèn)題，而應(yīng)該在發(fā)展的過(guò)程中慢慢消化甚至解決龐大的債務(wù)問(wèn)題。
事實(shí)上，除非債權(quán)人集體在同一時(shí)間上門(mén)討債（這種現(xiàn)象應(yīng)該不大可能出現(xiàn)），否則，政府依然有辦法用現(xiàn)收現(xiàn)支的辦法予以應(yīng)對(duì)；更重要的是，政府擁有發(fā)債的權(quán)力，只要政府依然存在，依然擁有相當(dāng)?shù)男庞茫⒉惶珦?dān)心其發(fā)行的債券無(wú)人問(wèn)津而無(wú)法籌到資金，當(dāng)然在資金需求比較殷切時(shí)，債券發(fā)行的利息率要高一些。值得一提的是，政府發(fā)債其實(shí)是“先使未來(lái)錢(qián)”，涉及代際債務(wù)負(fù)擔(dān)率，從而衍生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，我們需要小心應(yīng)對(duì)。此外，如果政府舉債的用途完全用于還債，并無(wú)投資于新項(xiàng)目和新產(chǎn)業(yè)，那么政府債券的認(rèn)購(gòu)人會(huì)看淡地方政府的財(cái)政收入前景，即使繼續(xù)認(rèn)購(gòu)政府債券，還會(huì)要求有更高的利率回報(bào)，從而陷入債務(wù)鏈條的惡性循環(huán)之中。
而對(duì)所謂國(guó)際公認(rèn)的債務(wù)警戒線，我們也要客觀分析和面對(duì)。舉例來(lái)說(shuō)，如果一個(gè)鎮(zhèn)政府目前的債務(wù)占GDP的比重已經(jīng)超過(guò)了80%，從靜態(tài)的角度看，該鎮(zhèn)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)“爆燈”，但是事實(shí)上可能不會(huì)發(fā)生危機(jī)，原因是債權(quán)人相信鎮(zhèn)政府一定會(huì)還錢(qián)，而且有能力還錢(qián)。這就是政府信用的力量。話說(shuō)回來(lái)，現(xiàn)在該鎮(zhèn)的財(cái)政金融危機(jī)還沒(méi)有爆發(fā)并不代表將來(lái)不會(huì)爆發(fā)，如果該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)盯住80%的負(fù)債率而坐以待斃的話，沒(méi)準(zhǔn)該鎮(zhèn)還真會(huì)爆發(fā)財(cái)政金融危機(jī)。如果該鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)勵(lì)精圖治，通過(guò)必要的舉債來(lái)改善地方的投融資環(huán)境以及營(yíng)商環(huán)境，并借此進(jìn)一步吸引外商和內(nèi)商前來(lái)該鎮(zhèn)投資興業(yè)，隨著GDP的發(fā)展，財(cái)政稅收收入的增加，該鎮(zhèn)還本付息的能力自然增強(qiáng)，也就能夠進(jìn)入“良性循環(huán)”階段———應(yīng)該通過(guò)發(fā)展的方式來(lái)有效解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題，最終使整體的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)得以緩解。
從這個(gè)思路出發(fā)，中央政府不必因目前地方政府的債務(wù)規(guī)模龐大而對(duì)地方政府的投融資活動(dòng)念“緊箍咒”，相反，應(yīng)該給地方政府下放發(fā)債權(quán)，鼓勵(lì)有條件的地方政府通過(guò)適度舉債以發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而用動(dòng)態(tài)的眼光和措施來(lái)有效化解地方的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。（林江 中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任、教授）
